Фискална политика и регионално развитие: Препоръки за промени в подоходното облагане

През последните години неколкократко наблягахме върху състоянието на местните финанси в България, както и върху провежданата данъчна политика на общинско ниво. В предходното издание на „Регионални профили: показатели за развитие” публикувахме тематичния анализ „Данъчна политика на местно ниво”, който ясно разкрива някои от основните предизвикателства пред местните финанси:

• Силна зависимост на местните бюджети от държавните трансфери. Трансферите от централния бюджет продължават да доминират над собствените приходи на общините. Преотстъпването на някои данъчни правомощия от централната на местната власт през последните години бе твърде недостатъчно и не промени общата рамка.
• Силно ограничен размер на данъчните приходи на общините. Собствените приходи на общините са в по-голямата си част неданъчни приходи, т.е. такива, които са по предназначение и не дават свобода за провеждането на данъчна политика. Това ограничава възможностите за публични инвестиции, както и за посрещането на непредвидени разходи.
• Липсата на връзка между данъчните приходи и икономическото развитие на територията. Данъчните приходи на общините, които в общия случай представляват под една пета от общинския бюджет, идват предимно от имуществени данъци, т.е. нямат директно отношение към доходите и печалбите на общината. Единствено курортните общини представляват изключение от това правило и имат по-висока степен на финансова самостоятелност.
• Все по-силна зависимост на общините от европейските средства. Капиталовите разходи в общинските бюджети в голямата си част се финансират с европейски средства. Така публичните инвестиции допълнително се откъсват от местната икономика и се превръщат в административен процес.
• Липса на гъвкавост, която води до недостиг на средства дори при най-малкия шок. В годините на криза общинските бюджети излязоха на дефицит и бързо натрупаха дълг (над 900 млн. лв. към края на 2013 г.). Не са малко и примерите през последните години за общини, които имат запорирани сметки или дори затварят врати за няколко дни или седмици поради невъзможност да посрещнат текущите си разходи.

Всичко това очертава една нерозова картина, която обяснява много от недъзите на регионалното развитие в страната, начело със задълбочаващите се разлики в социално-икономически план между центъра и периферията, които отново излизат на преден план в настоящето издание на „Регионални профили: показатели за развитие”. Макар тези проблеми да са широко припознати, събитията от последната година ни поставят на кръстопът между две визии за регионалното развитие: административно развитие или развитие, което стъпва на финансовата самостоятелност. В настоящия текст не само ще отправим силно критичен поглед към първото, но и ще представим реални стъпки за промени в данъчната структура, които да направят второто възможно.

Регионално развитие – инвестиции и европейски средства

Връзката между фискалната политика и регионалното развитие не се изчерпва просто с наличието на публични ресурси и тяхното разходване. Ключови за развитието са както структурата на местните финанси, така и стимулите за местните власти, които произтичат от тази структура. Действителността към момента е такава, че местните власти нямат никакви стимули (поне от финансова гледна точка) да привличат инвестиции в своите общини и въобще да не възпрепятстват икономическата активност и предприемачеството. В настоящата ситуация един нов инвеститор в дадена община не би донесъл свежи средства за нея, дори напротив, възможно е да носи със себе си публични разходи за съответната инфраструктура. Ползата в бюджетен план от всяка нова инвестиция или ново работно място автоматично се изсмуква от републиканския бюджет.

Това на практика означава, че липсата на финансова самостоятелност води до слаб интерес към привличането на инвестиции и премахването на пречките пред местните предприемачи. Можем да се опитаме да проверим това твърдение, като съпоставим данните на Националния статистически институт (НСИ) за преките чуждестранни инвестиции с натрупване по области, както и данните за разходите за придобиване на дълготрайни материални активи, с данните на Министерството на финансите за дела на собствените приходи от общите постъпления в бюджета на общините областни центрове. Макар подобно сравнение да не е съвсем акуратно, то е възможно най-доброто, тъй като няма данни за преките чуждестранни инвестиции на общинско ниво. Като се има предвид, че областните центрове силно доминират икономиките на своите области, то можем в голяма степен да се доверим на резултатите. А те са точно такива, каквито очакваме да бъдат: връзката между финансовата самостоятелност на общините областни центрове и преките чуждестранни инвестиции или разходите за придобиване на дълготрайни материални активи в рамките на областта е очевидна. В случая е изключена София-област, където няма изявен областен център и се наблюдава висок приток на инвестиции поради близостта до столицата.

Фигура 1: Преки чуждестранни инвестиции и финансова самостоятелност на областните центрове

Източник: НСИ, МФ, ИПИ

Фигура 2: Разходи за дълготрайни материални активи и финансова самостоятелност на областните центрове

Източник: НСИ, МФ, ИПИ

Макар и да не можем да твърдим категорично, че финансовата самостоятелност е довела инвеститорите (или пък обратното), не можем и да пренебрегнем факта, че връзка между двете има, както и че общините с по-висока финансова самостоятелност са принципно по-активни в опитите си да се позиционират като инвестиционна дестинация. Нещо повече, подобна положителна връзка между финансовата самостоятелност и усвояването на европейски средства няма. Липсата на корелация се вижда ясно, ако се използват данните на Министерството на финансите за дела на собствените приходи от общите постъпления в бюджета на областните центрове и данните за усвоените европейски средства от въпросните областни центрове. Всъщност, ако има намек за някаква връзка, тя е по-скоро негативна. С други думи, усвояването на европейските средства е до голяма степен обвързано с административния капацитет на самите общини и няма пряко отношение към финансовата им самостоятелност.

Фигура 3: Усвоени европейски средства и финансова самостоятелност на областните центрове

Източник: МФ, ИПИ

Представените по-горе данни разкриват, че между финансовата самостоятелност и инвестициите (чужди или местни) има корелация, докато при усвояването на европейски средства такава няма. Финансовата самостоятелност сама по себе си не е панацея (има и много други фактори), тя има пряко отношение към стимулите и активността на общините за привличането на инвестиции и поставянето на по-малко пречки пред местните предприемачи. Наблюденията от последните години също подсказват, че докато на практика всички общини работят за усвояването на европейски средства (с различен успех), то много малка част могат да се похвалят с реални действия за привличането на чуждестранни инвеститори. Липсата на по-силна връзка между направените инвестиции и притока на свежи ресурси в общинския бюджет обаче прави така, че общинските администрации наблягат на европейските средства и на т.нар. усвояване на средства, което невинаги означава постигане на реални резултати.

Административно развитие на регионите

Проблемите с общинските бюджети през последните години доведоха до появата на нов административен механизъм за публични инвестиции в регионите, който обаче отново заложи на централизираното управление на ресурсите. През 2013 г. заработи т.нар. Публична инвестиционна програма „Растеж и устойчиво развитие на регионите”, чиято цел е предимно да финансира общински проекти, т.е. да предостави ресурси за инвестиции на местно равнище. Практическото прилагане на тази „програма” само затвърди негативните нагласи към идеята регионите да се развиват чрез нова форма на трансфери и субсидии от държавата.

Макар в общественото пространство често да се употребяваха изразите „инвестиционна програма” или „регионален фонд”, важно е да отбележим, че нито беше създаден някакъв фонд, нито имаше каквато и да е било програма. Заложените 500 млн. лв. за регионално развитие просто бяха разписани в бюджета (в т.нар. резерв за непредвидени и/или неотложни разходи). Това всъщност е перо, което се гласува от парламента „на сляпо”, но впоследствие се разходва с решения на правителството. С други думи, това е перо, което дава известна свобода на правителството да разполага с определени ресурси както намери за добре, без изричната санкция на парламента.

Въпросните 500 млн. лв. бяха набързо разпределени от правителството още в началото на годината, а детайлен преглед на финансираните проекти ясно показва, че парите са разпределени в голяма степен на политическа основа[1]. Съпоставянето на подадените и спечелилите проекти и политическата принадлежност на кметовете на общините недвусмислено подкрепя това твърдение. Към това се прибавят и изключително кратките срокове, в които бяха одобрени проектите, както и последвалата информация, че много общини съвсем не са готови да започнат изпълнението на проектите си. Всичко това за пореден път потвърждава, че подобна практика на административно и политическо насочване на ресурси е порочна по своята същност.

В случая дори да избягаме от някои недъзи на въпросната инвестиционна програма – липсата на фонд и правила на работа, например, – самата идея общините да се развиват с нов централизиран инструмент само задълбочава структурните проблеми пред местните финанси. В общия случай подобна практика би усилила проблемите, изложени в началото на този текст – още по-висока зависимост на местните финанси от държавата, както и допълнително разкъсване на и без това хлабавата връзка между общинския бюджет и местната икономика.

Местна демокрация и легитимност

Икономическите и финансови проблеми пред общините може да се разгледат и в по-широк контекст, който има отношение към политическият живот в страната. Родната демокрация има множество недъзи, които са особено видими на местно ниво. В чисто политически план на общинско равнище се наблюдава силна доминация на кмета над общинския съвет, въпреки че по конституция последният е орган на местно самоуправление. Силната позиция на кмета като орган на изпълнителната власт в общината говори именно за структурно вкоренения модел на административно финансиране и развитие на общините.

В един изчистен вариант, при който местната власт налага данъци на местното население и не зависи от външни субсидии и помощи, може да се говори за властови паритет между общинския съвет и кмета. Алтернативата, която засилва зависимостта на общинския бюджет от работата на общинската администрация под ръководството на кмета (усвояване на субсидии и помощи), отколкото от тази на общинския съвет (собствени приходи), по дефиниция залага силна позиция на кмета и неглижира ролята на „местния парламент”.

Свеждането на местното самоуправление до чисто административни функции – усвояване и разходване на средства, откъсването му от местната икономика и липсата на възможности за провеждане на политики – на практика обезсилват същността на политическия процес и са основни предпоставки за нефункциониращата демокрация на местно ниво. Основополагащият принцип на съвременната демокрация, който задава връзката между представителство и облагане (преразпределяне на публичните ресурси), е сериозно нарушен на местно равнище. И докато смисълът на този принцип е хората, бидейки облагани, да получат представителство във властта, в случая с местната власт в страната такова представителство има, но то няма толкова сериозно отношение към местните финанси. Общините на практика могат в голяма степен да функционират финансово и без нуждата от общински съвет (разбирай, без да се спазва принципът на представителство), тъй като бюджетът им до голяма степен (макар и формално гласуван от местния парламент) не е толкова политически, колкото административен процес.

В допълнение към господстващата политическа роля на кметовете в страната по отношение на общинските съвети се наблюдава и разгръщането на феномена „кмет предприемач”. В много общини, особено в тези, които не са развити икономически центрове, водещата роля на кмета е видима както в политическия живот на общината, така и в местната икономика. Административното развитие на регионите до голяма степен благоприятства това явление, което още веднъж показва, че въпросът не е просто финансов – дали има пари за регионите, а структурен – как се формира местният бюджет и какви стимули предлага на администрацията. Именно структурните въпроси са основната причина да търсим алтернатива на високата политическа зависимост на общините и замяната на политическия процес с административен.

Възможни данъчни промени към общините

Реална промяна по отношение на финансовата самостоятелност на общините е възможна единствено чрез преструктуриране на данъчната система в страната. Налагането на нови данъци (върху оборота или върху направените инвестиции) би било икономически неиздържано и изключително недалновидно решение. Държавата така или иначе вече облага печалби, доходи, имущество, сделки и потребление, т.е. всеки нов данък би означавал дублиране на вече съществуваща форма на облагане. Единственото възможно решение е преструктуриране на съществуващата данъчна система.

Децентрализация на косвеното облагане, т.е. на потреблението, също изглежда неприложимо в родните условия. Облагането с ДДС не предполага възможност за различни ставки в отделните области, тъй като това би предизвикало истински хаос по веригата и огромно административно бреме както за данъчните власти, така и за самите фирми. Високата раздробеност на общините в страната означава, че би било изключително лесно да се търси някакъв „данъчен арбитраж”, като потреблението се насочи изкуствено към общини с по-ниски данъци.

Дори и да се търси само техническо решение, т.е. всички да имат еднакви ставки, но някаква част от приходите от ДДС да се насочва обратно към общините, пак остава изключително спорно дали въобще може да се определи приносът на всяка община в общите приходи от ДДС (да не забравяме, че има и т.нар. големи данъкоплатци). Към момента този вариант изглежда почти неосъществим, а и при него липсват опции за надграждане, т.е. лимитът е административно разпределение на приходи без възможност за реални данъчни правомощия и различни ставки в бъдеще.

Стигаме до най-вероятния сценарий, а именно децентрализация на преките данъци, с други думи на облагането върху печалбите и доходите. Облагането на печалбите е примамлив вариант, тъй като автоматично обвързва приходите в общинските бюджети с икономическата активност, предприемачеството, инвестициите и печалбите, но среща някои непреодолими административни и смислови пречки. Отново проблем са големите фирми, които имат дейност в много региони или дори в цялата страна, но плащат данък печалба там, където е регистрирано седалището. Изглежда почти невъзможно да се определи каква част от печалбата им се е формирала в отделните общини и съответно как да се разпределят приходите от данъка. В дългосрочен план, при евентуално разгръщане на данъчните правомощия на общините и възможност за налагане на различни местни ставки на данък печалба, отново би се появил стимул за данъчен арбитраж и изкуствено регистриране на фирми в общини с ниски данъци, макар и дейността им да се извършва другаде. С други думи, едно такова решение също не би било много удачно от гледна точка на регионалното развитие и здравословната конкуренция между местните власти.

Най-логичният и приложим сценарий би била промяна по отношение на подоходното облагане. Подобен вариант в най-пълна степен отговаря на представата за връзка между представителство и облагане – местната власт получава дял от облагането на доходите на местните жители. Посочената промяна автоматично превръща местния бюджет в зависим от заетостта и заплатите (в т.ч. от дела на сивата икономика в т.нар. трудовоправни отношения) в областта, което задава правилните стимули – привличането на чужди инвеститори и премахването на пречките пред предприемачеството вече носят пряк финансов резултат за общината. Такава промяна залага и условия за данъчна конкуренция между общините, но не чрез споменатия данъчен арбитраж, а истинска конкуренция, която предполага т.нар. гласуване с краката и смяна на местожителството, породено от данъчни съображения.

Общините и облагането на доходите

Евентуална промяна по отношение на подоходното облагане чисто теоретично дава решения на посочените структурни проблеми пред местните финанси. На първо място, дори и частична промяна може да даде сериозен ефект в местните бюджети – пренасочването на една пета от подоходния данък на практика би означавало ресурси от над 500 млн. лв., т.е. повече от вече дискутираната регионална програма. На следващо място, подобна промяна би отговорила на основните икономически и политически въпроси: създава стимули на общините да работят за повече работни места и по-високи заплати и възстановява връзката между представителство и облагане. Такава промяна предлага и условия за данъчна конкуренция, без изкуствен данъчен арбитраж. И на последно място, промените са политически и административно постижими. Какви са възможните варианти и какво би могло да се предприеме в най-кратки срокове?

В краткосрочен план подобна данъчна промяна може да засяга преотстъпването на ресурси към общините – данъчната ставка остава еднаква за страната, като част от приходите се пренасочват автоматично към съответните общини. В дългосрочен план може да се мисли за поделяне на подоходното облагане между държава и общини или дори за пълното му прехвърляне към местните власти. И докато последните два варианта изискват нормативни и административни промени (което ги прави по-дългосрочни по своя характер), то първият вариант с преотстъпването на приходи може да се реализира още от следващата година.

За да се извърши подобно преотстъпване, не е нужно да се правят административни промени в данъчната администрация, която може да продължи да работи така, както работи и в момента. Не самото събиране на приходи е основният въпрос тук, а последващото преотстъпване на дял от тези приходи на общините. За последното е необходимо да се определи кое лице към коя община се води, както и да се направи връзка между платен подоходен данък от всяко лице и съответната община, към която то се води. Това са единствените административни условия.

По отношение на разпределението на данъкоплатците по общини има лесно решение, а именно то да се извършва по постоянен адрес, т.е. по личната карта. Това е теоретично най-подходящото решение – плащаш данъци там, където, поне официално, е твоят дом. Най-удачно е и от практически гледна точка, тъй като в пълна степен възстановява връзката между облагане и представителство – плащаш данъци там, където гласуваш за кмет и общински съветници. Водещо тук е не къде се формират доходите (визирайки всекидневната трудова миграция например), а къде е домът и къде гласува данъкоплатецът.

Поради неуредените въпроси с адресната регистрация на населението в страната и поради факта, че много хора живеят и се трудят в икономическите центрове, макар все още да са с постоянен адрес в някое от по-малките населени места, може да се твърди, че подобно разделение по лична карта ще доведе до някаква несправедливост в облагането спрямо градове, които ще губят приходи (като столицата). Това наистина прави подобно разделение несъвършено, но то все пак остава възможно най-доброто. Нещо повече, то дава известен избор на данъкоплатците да решат в коя община да отива част от подоходния им данък. Към момента една от причините за хаоса с адресните регистрации е липсата на реални стимули, които да накарат хората да се регистрират там, където наистина живеят и планират да останат. Подобна данъчна промяна дава стимул и всеки може да реши къде да отиват данъците му и коя община да подкрепи – дали да си запази постоянния адрес в родния град (село) или да промени личната си карта и да подкрепи мястото, където е новият му дом.

На практика налагането на принципа на облагане „парите следват личната карта” може да спомогне за естественото решаване на проблема с адресната регистрация в страната. Този принцип е най-подходящ и поради факта, че много малка част от работещите у нас подават данъчни декларации, където евентуално могат да се заложат различни опции за насочване на платения данък към общините. Подоходното облагане засяга в голямата си част хора, които са на трудов договор, т.е. чийто данък се внася от работодателя. Именно затова трябва да се търси вътрешно административно решение като принципа „парите следват личната карта”, което да влезе в сила автоматично, без каквото и да е действие от страна на данъкоплатците. Условия за реализирането на този принцип е да бъдат направени някои административни промени, тъй като към момента данъчната администрация не може да съотнесе приходите от подоходните данъци към съответните общини. Намирането на връзка между масивите на данъчните (платени подоходни данъци срещу всяко ЕГН) и тези в системата ЕСГРАОН (постоянен адрес срещу всяко ЕГН) би следвало да е напълно постижимо в кратки срокове.

От финансова гледна точка първата стъпка наистина би могла да бъде преотстъпването на два процентни пункта или на една пета от подоходния данък на общините, което би осигурило ресурси, които са по-големи от т.нар. регионална програма и над 10% от общинските бюджети. Възможно е да се въведе и евентуално условие за първите две-три години от промяната, което да изисква приходите от преостъпения подоходен данък да се използват единствено за инвестиции и плащане на стари дългове, с други думи да се премине през период на оздравяване на местните финанси. Подобна стъпка, направена при спометатите ограничителни условия, свежда рисковете до минимум и може да проправи пътя към по-нататъшна децентрализация, която вече би включвала или поделянето на подоходното облагане, или дори пълното му прехвърляне на общините.

Заключение

Предизвикателствата пред местните финанси в страната не произтичат толкова от липсата на ресурси, колкото от силната зависимост на общинските бюджети от държавните финанси и от европейските средства. Структурата на общинските бюджети не съдържа стимули за привличане на чуждестранни инвеститори или за премахване на пречките пред местните предприемачи, като изцяло насочва вниманието към усвояването на европейски средства в качеството им на единствена алтернатива за вливането на ресурси в общината и за финансирането на публични проекти. Освен това създаването на централизирана програма за инвестиции в регионите превръща регионалното развитие в заложник на политическите противоборства и само влошава структурните проблеми пред местните финанси.

Липсата на финансова самостоятелност на общините води и до демократични проблеми, като къса връзката между облагане и представителство на местно равнище, неглижира финансовата роля на местния парламент и предпоставя един чисто административен бюджетен процес на местно ниво. Промяна както на икономическите и финансовите стимули, така и на връзката между представителство на местно ниво и общински бюджет, е възможна единствено чрез преструктуриране на преките данъци и по-конкретно на подоходния данък.

В краткосрочен план описахме вариант за преотстъпване на два проценти пункта или една пета от приходите от подоходното облагане на общините без промяна в данъчната ставка за страната и като се спазва принципът „парите следват личната карта”. Преотстъпването трябва да е автоматично и по постоянен адрес на данъкоплатеца. Възможно е и приемането на преходен период, в който преотстъпеният ресурс да се разходва само за местни инвестиции или за покриване на стари задължения – период на оздравяване на местните финанси. В средносрочен и в дългосрочен план може да се търси или поделяне на подоходното облагане между държава и общини, или дори пълното преотстъпване на подоходното облагане на общините.