Данъчна политика на местно ниво

През 2007 г. бяха приети изменения и допълнения на Конституцията на Република България, като с чл. 141 се дават правомощия на общинските съвети да определят размера на местните данъци при условия, по ред и в границите, установени със закон. На практика с тази промяна общините за пръв път получиха реални данъчни правомощия. В края на 2007 г. бяха направени и съответните промени в Закона за местните данъци и такси, където залегнаха именно тези правомощия на общините.

Новите текстове наистина дадоха правомощия на общините да определят местните данъци, но в конкретни граници, които в първите години бяха изключително тесни и не позволяваха големи различия. В началото бе дадена възможност за повишаване на някои данъчни ставки, като минималните нива бяха на практика базовите нива от 2007 г. С други думи, недоверието към данъчната политика на местно ниво бе по-скоро насочено към вероятността от понижаване на данъците, а не толкова към налагането на свръхвисоки данъци.

Приходи в общинските бюджети

Приетите законови граници за данъчната политика на местните власти се разшириха през последните години, като се даде възможност и за намаляване на данъчните ставки. Това вече провокира провеждането на данъчна политика и дори конкуренция между общините, но ефектът върху нивото и структурата на приходите не бе голям. Разбира се, кризата също даде своето отражение в местните приходи, което може и да скрива някои от потенциалните положителни развития от данъчната политика на местно ниво. Така или иначе обобщената картина през последните години не се промени много – общините разчитат основно на държавните трансфери, след това на неданъчните си приходи (такси и собственост) и най-накрая на данъчните постъпления.

В общи линии собствените приходи (данъчни, неданъчни и помощи) на общините продължават да бъдат по-малко в сравнение с трансферите от централния бюджет, което означава, че финансовата им самостоятелност все още е едно пожелание. Тази тенденция се запазва въпреки прехвърлянето на патентните данъци към общините (2008 г.) и въвеждането на новия туристически данък (2011 г.) – това са малки стъпки, които имат незначително влияние по отношение на общинските приходи.

На графиката се вижда и спадът на приходите в общинските бюджети след 2008 г., като възстановяване почти не се наблюдава. Раздвижването през 2011 г. се постига именно благодарение на собствените приходи, докато трансферите остават без промяна. В случая състоянието на държавните финанси и високата зависимост на общинските бюджети от държавните трансфери предопределят това замръзване в приходната част на общините.

Графика 1: Бюджети на общините – приходи и трансфери (млн. лв.)

Източник: Министерство на финансите, ИПИ

Дефицит и общински дълг

В трудните години общините започнаха да трупат и по-сериозни дефицити, като за 2009 и 2010 г. те са над 15% от собствените приходи на общините – общо над 500 млн. лв. дефицит за двете години за всички общини. През последната година дефицитът, трупан от общините, все пак се сви до 60 млн. лв. (2011 г.), като финансирането му е предимно вътрешно, т. е. банково.

Графика 2: Дълг на общините

Източник: Министерство на финансите, ИПИ

По-малките приходи и бюджетните дефицити на общините нормално доведоха и до нарастване на общинският дълг, както и до проблеми с някои общини – включително до запориране на сметки и временно затваряне на общини. В началото на 2009 г. общинският дълг е бил под 500 млн. лв., като преобладаващата част от него е вътрешен дълг. В края на 2011 г. този дълг вече се е удвоил, достигайки 950 млн. лв., като външният дълг вече малко превишава вътрешния.

Важно е да се отбележи, че половината общински дълг се държи от Столичната община. Дългът на столицата е изцяло външен, поет с договори за общински заеми, и представлява почти целият външен общински дълг в страната. Всички други общини в страната на практика имат вътрешен дълг. Към момента размерът на общинския дълг е около 60% от т. нар. собствени приходи на общините, което може и да изглежда устойчиво, но два фактора не бива да бъдат пренебрегвани – бързото нарастване на общинския дълг през последните години и неговото разпределение. Обобщеният общински дълг е важен и интересен показател, но реалните проблеми и плащания са разделени в 264 общини. Дългът на столицата е пример точно за това. Не са малко общините, които въобще нямат
натрупан дълг и този въпрос просто не стои на дневен ред – към края на 2011 г. 75 общини в страната нямат общински дълг.

Най-големите длъжници в абсолютни размери са показани на таблицата по-долу. Съпоставен спрямо собствените приходи и изравнителната субсидия, общинският дълг в края на 2011 г. е най-голям в общини като Кюстендил, Каварна, Пещера, Хисаря и Симитли. В тези общини дългът превишава собствените приходи и изравнителната субсидия.

Собствени приходи на общините

Прегледът на общинските бюджети показва сериозни различия по отношение на финансовата самостоятелност или зависимостта от държавните трансфери. В София например собствените приходи превишават трансферите, като достигат до 60% от всички приходи в бюджета. Във Варна също са близо до 60%, докато в Пловдив и Бургас са около 50%, т. е. половината приходи са собствени, а другата са трансфери.

В Габрово например собствените приходи са около 35% от всички приходи, като данъчните приходи са едва 10% от бюджета на общината. В по-малки населени места, например в Котел, собствените приходи са едва 15%, като данъчните приходи са с пренебрежимо значение. Картината в повече градове в България наподобява тази в Габрово и Котел. Собствените приходи в областните градове са 30-40%, докато в малките градове се движат в границите на 15-20%. Интересни са курортните общини по морето и в планините, където делът на собствените приходи е значителен, понякога надвишаващ този в столицата. В Банско например собствените приходи са над 75% от бюджета. Това до голяма степен се обуславя от профила на общинските постъпления, предимно обвързани със стойността на имуществото, тъй като данък сгради и такса смет зависят от количеството на имотите и тяхната стойност. Там, където има строителство и търсене, съответно висока стойност на имотите, приходите за общините са сериозни и се постига по-голяма финансова самостоятелност.

Графика 3: Приходи на избрани общини (2011 г.)

Източник: Министерство на финансите, ИПИ

В общи линии можем да говорим за известна финансова самостоятелност в най-големите градове и в курортните селища – там, където и стойността на имотите е най-голяма. Дори и на тези места обаче данъчните приходи са в рамките на 20-30% от бюджета на общината, което говори само по себе си за предизвикателствата пред финансовата самостоятелност на местните власти в страната. В огромната част от общините, т.е. извън най-големите градове и курортните селища, ситуацията е още по-красноречива. Около 1 на всеки 10 лева в бюджета идва от местните данъци.

Дори и при по-голям дял на собствените приходи в бюджета, в случай че те се генерират предимно от такси, трудно можем да говорим за финансова самостоятелност. Местните политики и конкуренцията между общините могат да се случат в най-пълна степен, ако разчитат на данъчната политика, съответно приходите от данъци.

Местни данъци и такси

Новите правомощия на общините очевидно не водят автоматично до някаква финансова самостоятелност, но все пак общините вече провеждат собствена данъчна политика. Нека разгледаме какви са развитията при няколко конкретни данъка и такси през последните години – данък върху недвижимите имоти на юридическите лица, данък върху превозните средства, патентен данък и такса битови отпадъци за нежилищни имоти на предприятията.

Данък върху недвижимите имоти на предприятията

Данъкът върху недвижимите имоти на предприятията предизвиква най-сериозен интерес от гледна точка на облагането на местно ниво. Политиката на общините от 2007 г. насам в това отношение е сравнително активна и говори за наличието на данъчна конкуренция на местно ниво. На графиката по-долу са представени данъчните ставки в 198 общини в страната както за текущата 2012 г., така и за базовата 2007 г. За базова е определена 2007 г., тъй като това е последната година, в която данъкът бе еднакъв за всички общини според Закона за местните данъци и такси.

Прави впечатление, че при зададени граници по закон от 0,1 до 4,5 промила (към 2012 г.) данъчната ставка е най-често в рамките от 1 до 2 промила. Има и единични примери за по-високи ставки, като най-високата ставка е в Никопол (4 промила) и в Елин Пелин (3,5 промила). Единствената ставка под 1 промил е в Хисаря – 0,6 промила, което е рекордно ниско ниво за страната.

Интересно е, че данъчната политика на местно ниво е сравнително устойчива, като няма съществени промени година за година. Например за последната година са единични случаите на промени в данъчната ставка за недвижимите имоти, което може да се дължи и на продължаващите финансови проблеми както за бизнеса, така и за общината.

Графика 4: Данък върху недвижимите имоти на компании (‰) 

Източник: ИПИ, на базата на заявления за достъп до обществена информация

При недвижимите имоти от голяма важност е и данъчната основа, т.е. върху каква стойност на имота се налага въпросната ставка. Допреди години местният налог върху недвижимите имоти се определяше на база данъчна оценка за гражданите (жилищни имоти) и отчетна стойност за фирмите (нежилищни имоти).

Разликата е, че в единия случай оценката се прави от данъчните – „в зависимост от вида на имота, местонахождението, площта, конструкцията и овехтяването”, докато в другия случай се взима отчетната стойност (или историческата цена) на имота. Разликата между двете основи за облагане може да бъде голяма както за стари сгради, чиято отчетна стойност често е по-ниска от евентуалната оценка на данъчните, така и за нови имоти, където данъчната оценка може да изостава спрямо отчетната стойност.

Новите текстове, влезли в сила в началото на 2011 г., гласят, че за недвижимите имоти на фирмите вече се взима под внимание по-високата стойност от отчетната им стойност и оценката на данъчните. Тази промяна предизвика много дебати, тъй като е изцяло в полза на облагащия – не се дефинира коя е вярната (правилна) оценка, а просто се гледа по-високата. В някаква степен това бе взето под внимание от общините и през последните две години почти няма случаи на покачване на данъка върху имотите на фирмите, като по-високата основа бе компенсирана със задържане на ставката. Резултатът все пак е покачване на приходите от имуществени данъци с около 12% през 2011 г., което най-вероятно идва от новите текстове за основата.

Данък върху превозните средства

Данъците върху превозните средства са друг ключов приходоизточник за общините. В случая се фокусираме върху леки автомобили с мощност над 74 kW до 110 kW. Тук границите в закона остават строги – от 1,10 до 3,30 лева за 1 kW. Всъщност долната граница съвпада с базовото ниво от 2007 г., тоест не е дадена възможност за намаляване на данъка. По-долу са представени ставките за базовата 2007 и настоящата 2012 г. 

Графика 5: Данък върху превозните средства (лева на kW)

Източник: ИПИ, на базата на заявления за достъп до обществена

Повечето ставки са до 1,50 лв. за 1 kW, като много от общините остават на минимума. Тези данни и опитът с облагането на имотите показват, че липсата на възможност за намаляване на данъка спрямо базовата 2007 г. със сигурност възпира някои общини да намалят тази ставка. Най-високата ставка е в община Ружници, като промяната е направена още през 2008 г. Остава отворен въпросът защо законодателят държи минимума на базовите нива, при положение че опитът с други данъци, в това отношение не е откроил проблеми.

Патентен данък

Патентният данък е отскоро (2008 г.) в правомощията на общините и неговото развитие също представлява интерес. В случая е взет патентният данък за търговия на дребно до 100 кв. м нетна търговска площ на обекта. Данните за настоящата 2012 г., както и минимумът и максимумът по закон, са представени по-долу. 

Графика 6: Патентен данък за търговия на дребно (лв./кв. м)

Източник: ИПИ, на базата на заявления за достъп до обществена информация

По закон границите за конкретния данък са от 2 до 20 лева на 1 кв. м. Установява се, че разпределението е по-скоро в долния край на зададените граници, предимно между 5 и 10 лв. на кв. м, но има и примери в крайностите – максимална ставка в общини като Варна, Благоевград, Хасково и Столичната община, както и минимална ставка в общини като Върбица, Марица, Макреш, Медковец и Якимово. Тук традиционно различията са обусловени от големината на съответната община и са се запазили още от периода преди промените в конституцията и новите правомощия на общините. Този тип данък е много рядко променян, като огромната част от общините го запазват на познати нива през последните години.

Такса за битови отпадъци за нежилищни имоти на предприятията

Таксата за битови отпадъци е основен приходо-източник за общините, като формира немалка част от т. нар. неданъчни приходи. В случая разглеждаме таксата за битови отпадъци за нежи-лищни имоти на предприятията, като тя има най-голямо отношение към икономическите процеси в общините. При таксите няма минимум и максимум, което обуславя и големите различия. Такса смет е най-висока в община Кочериново, следвана от Годеч и Свиленград. Сред областните центрове такса смет е най-висока в Пазарджик – 14 промила от данъчната оценка, а най-ниска в Сливен – 1,4 промила, следван от Габрово – 3,1 промила, и Варна – 3,9 промила. При такса смет има чувствителни промени през последните години, като повечето ставки намаляват. 

Графика 7: Такса битови отпадъци (‰)

Източник: ИПИ, на базата на заявления за достъп до обществена информация

Такса смет, също като данъка върху недвижимите имоти, се определя пропорционално на оценката на имота тогава, когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци. Тук вече общините сами определят основата – отчетна стойност или оценка на данъчните. В някои общини беше възприет моделът на данъка върху недвижимите имоти. Например в Разград ще се взима по-високото между данъчната оценка или отчетната стойност и за такса смет. От данните се вижда, че промените при основата са имали сериозен ефект върху промилите в много общини – в повечето областни центрове се наблюдава намаляване на такса смет през последните 1-2 години. В Разград промилите се смъкват от 11,5 на 6,5 именно заради променената основа.

Изводи, развития и препоръки

Промените от последните години показват, че общините вече провеждат по-активна данъчна политика, но това не води до промяна в структурата на приходите и по-голяма самостоятелност. Собствените приходи на общините нямат много допирни точки с икономическите процеси в съответното населено място – облага се имуществото, докато печалбите и доходите почти не влияят на местните бюджети. На практика идването на голям инвеститор не генерира автоматично ползи за местните бюджети, което отнема и от стимулите на местните власти да работят за по-добра бизнес среда. Именно липсата на стимули за развитие е водещият аргумент за повече правомощия и отговорности на местно ниво.

В актуализираната Стратегия за децентрализация 2006 - 2015 ясно се заявява, че „Общата тенденция в Европа е да се прехвърлят услуги, правомощия и ресурси от централното към регионалните и местните равнища на управление в съответствие с принципа на субсидиараност”. Въпреки това в обновената стратегия и програма за изпълнение няма голямо развитие по отношение на финансовата самостоятелност и данъчната политика на местно ниво. Подкрепя се идеята да се върви в тази посока, но дори и всички конкретни мерки да се реализират, пак се залагат около собствени приходи на общините – тоест в най-добрия случай ще имаме половинчата финансова самостоятелност.

По отношение на данъчната политика на местно ниво дискутираните мерки в стратегията могат да се групират по следния начин:

• Въвеждане на нови местни данъци – патентният данък стана местен, а от 2011 г. бе въведен и туристически данък;
• Повече свобода при определяне на местните данъци – границите вече бяха разширени;
• Увеличаване на приходите от имуществени данъци – промените по отношение на данъчната основа (по-високото измежду данъчна оценка и отчетна стойност) вече са факт;
• Преструктуриране на данъчната система – фокусът се поставя върху подоходните данъци, но развитие все още няма.

Вижда се, че към момента повечето мерки са факт, но сериозен резултат по отношение на реалната финансова самостоятелност няма. Патентният и туристическият данък не са големи приходоизточници. Общините имат повече свобода за ставките и провеждат активна политика, но това не води до по-високи данъци и повече приходи. При запазване на нивата на „централните” данъци това би довело до увеличаване на ефективното данъчно бреме върху бизнеса и хората. Промените по отношение на данъчната основа ще доведат до повече приходи, но това също не е устойчиво дългосрочно решение. Така стигаме до преструктурирането на данъчната система като ключов момент за постигането на финансова самостоятелност. Под преструктуриране се разбира прехвърляне на вече съществуващи данъци (или част от данъци) на национално ниво към общините. Това могат да бъдат преки данъци – подоходен и корпоративен или примерно част от ДДС. Темата се дискутира през последните години и предложения има всякакви. Най-вероятно към момента, а и така, както е записано в Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация за периода 2010-2013 година, е прехвърлянето на част от данъка върху доходите на физическите лица към местните данъци. Въпреки че е записано като мярка в програмата, съществяването на практика в кратки срокове не е много вероятно – пречките и трудностите ще бъдат и от политически, и от административен характер.

Общините трудно ще се преборят за по-голяма фискална децентрализация, ако не променят ефективността и прозрачността на бюджета и управлението на общинските фирми и имоти. Много усилия са необходими в тази посока. Тогава и искането за повече правомощия и средства ще е по-успешно и убедително.

Това означава поне две неща:

• Преминаване към ефективно програмно бюджетиране на местно ниво – води до по-голяма ефективност и прозрачност, но към момента не се прилага ефективно;
• Повишаване на прозрачността на общинския бюджет и бюджетния процес – така може да се увеличи ефективността на разходите. В допълнение, без да се постигнат минималните нива на бюджетна прозрачност, е трудно да се убедят гражданите и политиците, че предоставянето на финансова автономия е оправдано.

Това вече би отворило пътя на финансовата децентрализация и по-голямата финансова самостоятелност, като някои от възможните промени в тази насока са:

• За местните данъци парламентът да не определя ограничения – решението и отговорността да са изцяло в местните власти;
• Поне един пряк данък да стане местен – например данъкът върху доходите. Преките данъци съвсем не са основният източник на средства за държавната хазна, така че прехвърлянето им към властта, която е най-близко до хората, съвсем не би било нелогично действие;
• Общините да получат дял от икономическия растеж – т.е. дял от приходите от възможно най-много данъци, особено такива, които са свързани с местната икономическа активност (например дял от приходите от данък печалба, ДДС, акцизи);
• Приходните и разходните правомощия на общините да са балансирани, за да не зависят от държавния бюджет и да създават фискална несиметричност;
• Открита и прозрачна приватизация на общински активи;
• Правомощията на общините в областта на икономическата и социалната политика да се повишат.

Общинските съвети и кметът носят пълната отговорност за развитието на общината и е напълно нормално да имат правото да определят налозите на местните жители. Това би позволило провеждането на всякакви политики на местно ниво, включително разработване на социални програми и инвестиции в инфраструктура. Това би било решение както на представителите на местното управление, така и на самите избиратели. Ако хората в дадена община не желаят масирани публични разходи, нека местните данъци бъдат ниски. От друга страна, ако хората в друга община смятат, че местната власт трябва да поеме нещата в свои ръце и да финансира различни политики, нека местните данъци бъдат високи. Това е израз на различния подход и на конкуренцията между общините. Факт е обаче, че наличието на данъчна конкуренция защитава гражданите от налагането на свръхданъчно бреме и в същото време принуждава дори и тези, които налагат високи данъци, да разходват събраните средства по много по-ефективен начин.