Данъчна политика на местно ниво (2013)

| База данни с местни данъци и такси |

През 2007 г. бяха приети изменения и допълнения към Конституцията на Република България, като с член 141 се дадоха правомощия на общинските съвети да определят размера на местните данъци при условията, по реда и в границите, установени със закон. На практика с тази промяна общините за първи път получиха реални данъчни правомощия. В края на 2007 г. бяха направени и съответните промени в Закона за местните данъци и такси, където залегнаха именно тези правомощия на общините.   

Последвалите години бяха изключително турбулентни за общинските бюджети и въобще за фискалната политика в страната. Сериозното нарастване на приходите през 2007 и през 2008 г. бе последвано от спад след настъпването на кризата през 2009 година. Именно кризата постави на изпитание новите правомощия на общините и разкри липсата на достатъчно инструменти за провеждането на адекватна фискална политика на местно ниво. Общинските бюджети неизбежно се свиха през тежките години и остават силно зависими от държавните трансфери. В същото време в рамките на ограничените си правомощия общините започнаха да провеждат собствена данъчна политика и да се конкурират по отношение нивото на местните данъци.  

Състояние на общинските бюджети  

Развитието на общинските бюджети през последните години чертае интересна картина, която е доминирана от влиянието на кризата след 2008 година. В годините преди кризата се наблюдава постоянно и синхронно нарастване на общинските приходи и разходи, като относително доброто състояние на общинските бюджети е подхранвано както от нарастването на собствените приходи, така и от устойчивия ръст на трансферите от централния бюджет. През 2008 г., повлечени от рекордните приходи в държавния и в общинските бюджети, общинските разходи нарастват чувствително и на практика общините влизат в дефицит още преди настъпването на кризата.   

През 2009-2010 г. приходите в общинските бюджети се свиват, което води до дефицит и задлъжняване на общинско ниво. Консолидацията при общинските бюджети настъпва сравнително бързо, като разходите също се свиват значително през 20092010 година. Това е много различен сценарий спрямо държавния бюджет, където фискалната консолидация отнема повече време и настъпва предимно по отношение на приходната част - разходите на консолидирано равнище нарастват номинално през всяка една година. При общинските бюджети има обективни фактори консолидацията да бъде по-болезнена, тоест сравнително бърза, и да удари по разходите дори в номинално изражение.   

Едната причина е липсата на буфери на общинско ниво. Отворилата се пропаст в държавния бюджет например беше в немалка степен покрита от фискалния резерв, който послужи именно като такъв буфер. Натрупаните средства във фискалния резерв през добрите години (особено 2007-2008 г.) позволиха да се финансират разходи по време на кризата, без това задължително да води до нов държавен дълг. Подобен буфер общините на практика нямат - в края на всяка година общините приключват с определени бюджетни наличности (за 2012 г. в размер на 430 млн. лв.), но голяма част от тях (близо 300 млн. лв.) са неразходвани средства с целеви характер и могат да се разходват само по предназначение.  

Графика 1: Бюджети на общините (без европейски средства), млн. лв.

Източник: Министерство на финансите, ИПИ

Другата причина е липсата на адекватни собствени приходи, което не дава много   възможности за провеждане на фискална политика на местно ниво. Общинските   бюджети са така уредени като правомощия на местните власти и фискални прави  ла, че в средносрочен план е нормално приходите и разходите да се движат заедно.   

Липсата на буфери и ограничените възможности да се финансират отворили се дупки в общинските бюджети водят до разходна политика, която своевременно отчита проблемите в приходната част. Вижда се също, че през 2012 г. общините вече излизат на малък излишък, макар собствените приходи да продължават да са на нива под тези от 2008 г. 

Консолидацията в разходната част е предимно по отношение на капиталовите разходи, като разходите за заплати нарастват през всяка една година. На практика свиването на общинските бюджети е ударило почти изцяло върху инвестициите на общините, което няма как да не рефлектира върху потенциала за растеж. В същото време нараства ролята на европейските средства, насочени за капиталови разходи, които вече са два пъти повече спрямо капиталовите разходи от   общинските бюджети. С други думи, през последните години инвестиционната активност на общините в   голяма степен е доминирана от усвояването на европейски средства, което е и добра, и лоша новина. Добра, защото европейските средства играят все по-значима роля, насочени са към постигането на конкретни резултати и омекотяват ударите на кризата. Лоша, тъй като общините стават изключително зависими от европейските пари за сметка на собствените ресурси. Ако оставим настрана таксите, които са целеви средства (за битови отпадъци, за детски градини и т.н.), то местните бюджети са зависими най-напред от фискалната политика на държавата, после - от тази на европейските институции, и чак накрая - от данъчната политика на местно ниво.

Трябва да се отбележи, че средствата по европейските програми се отчитат по общински извънбюджетни сметки и фондове, тоест не са част от горната графика (Графика 1), която стъпва на общинските бюджети. През 2012 г. със средства, отчетени по различните оперативни програми, общините са извършили общо разходи в размер на близо 860 млн. лв., голяма част от които са за капиталови разходи. Ако прибавим и тези извънбюджетни средства към сметките, тоест говорим за така наречените местни бюджети (общински бюджети + общински извънбюджетни сметки и фондове), то разходите на местно ниво през 2012 г. вече почти достигат нивата от 2008-2009 година. На практика европейските средства вече изпреварват данъчните приходи на общините. Този ресурс предимно се инвестира, което го прави още по-важен фактор за развитието на местно ниво.   

 

Дефицит и общински дълг   

В трудните години общините натрупаха и по-сериозни дефицити, като общо за 2009 и за 2010 г. те са над 15% от собствените приходи на общините, или над 500 млн. лв. дефицит общо за двете години за всички общини. През последните години дефицитът на общинско ниво постепенно се сви и през 2012 г. вече имаме малък излишък. Ако възстановяването при собствените приходи продължи, подкрепено от по-добро усвояване на европейските средства, през следващите години можем да очакваме спиране на тенденцията към задлъжняване и глътка въздух за местните финанси.  

 По-малкото приходи и бюджетните дефицити на общините през последните години нормално доведоха до нарастване на общинския дълг, както и до проблеми с някои общини, включително до запориране на сметки и временно затваряне на общини. В началото на 2009 г. общинският дълг е бил под 500 млн. лв., като преобладаващата част от него е вътрешен дълг. В края на 2012 г. този дълг вече се е удвоил, достигайки близо 1 млрд. лв., като външният дълг вече леко превишава вътрешния. Също така до 2008 г. годишните данъчни приходи на общините са превишавали солидно общинския дълг, докато след това картината чувствително се променя - общинският дълг вече сериозно изпреварва данъчните постъпления в общините за една година.   

Важно е да се отбележи, че почти половината от общинския дълг се държи от  Столичната община. Дългът на столицата е изцяло външен, поет с договори за общински заеми и представлява почти целият външен общински дълг в страната. Всички други общини на практика имат вътрешен дълг.   

Графика 2: Общински дълг, млн. лв.   

Източник: Министерство на финансите, ИПИ 

Към момента размерът на общинския дълг е около 60% от така наречените собствени приходи на общините, което може и да изглежда устойчиво, но два фактора не бива да бъдат пренебрегвани. Единият е, че данъчните приходи вече не покриват общинския дълг, а в крайна сметка именно това са същинските собствени приходи на общините, тъй като таксите се очаква да отиват по предназначение. Другият фактор е, че разпределението на общинския дълг не е равномерно. Макар и обобщеният общински дълг да е важен и интересен показател, реалната задлъжнялост и плащания са разделени в 264 общини. Не са малко общините, които въобще нямат натрупан дълг и този въпрос просто не стои на дневен ред - към края на 2011 г. например 75 общини в страната нямат общински дълг. Други общини са натрупали дългове, които дори надвишават собствените им приходи (от данъци и такси) за годината,   например община Кюстендил.  

Приходи в общинските бюджети (без европейски средства)   

Новите правомощия позволиха на общините да определят нивата на местните данъци, но в конкретни граници, които в първите години бяха изключително тесни и не позволяваха големи различия. В началото бе дадена възможност за повишаване на някои данъчни ставки, като минималните нива бяха на практика базовите нива от 2007 година. С други думи, недоверието към данъчната политика на местно ниво бе по-скоро насочено към вероятността от понижаване на данъците, а не толкова към налагането на свръхвисоки данъци.   

Приетите законови граници за данъчната политика на местните власти се разшириха през следващите години, което даде възможност и за намаление на данъчните ставки. Това провокира провеждането на една по-активна данъчна политика и дори създаде стимули за данъчна конкуренция между общините, но ефектът върху нивото и структурата на приходите не бе голям. Разбира се, кризата също даде своето отражение върху местните приходи, което може и да скрива някои от потенциалните положителни ефекти от данъчната политика на местно ниво. Така или иначе обобщената картина през последните години не се промени много, общините разчитат основно на държавните трансфери, след това - на неданъчните приходи (от такси и собственост), и най-накрая - на данъчните постъпления.   

В общи линии собствените приходи (данъчни, неданъчни и помощи) на общините продължават да бъдат по-малко в сравнение с трансферите от централния бюджет, което означава, че финансовата им самостоятелност все още е едно пожелание. Тази тенденция се запазва въпреки прехвърлянето на патентните данъци към общините (2008 г.) и въвеждането на новия туристически данък (2011 г.) - това са малки стъпки, които имат незначително влияние по отношение на общинските приходи.   

Графика 3: Приходи и трансфери в общинските бюджети (без европейски средства), млн. лв.   

Източник: Министерство на финансите, ИПИ  

На графиката се вижда и спадът на приходите в общинските бюджети след 2008 г., като възстановяването все още е твърде крехко. Раздвижването през 2011-2012 г. се постига именно благодарение на собствените приходи, докато трансферите остават без промяна. В случая състоянието на държавните финанси и високата зависимост на общинските бюджети от държавните трансфери предопределят това замръзване в приходната част на общините. Единствено нарастващите европейски средства дават глътка въздух на местните власти (не са показани на графиката). На практика, ако общините бяха в голяма степен финансово самостоятелни и финансираха харчовете си предимно със собствени приходи, състоянието им към момента най-вероятно щеше да бъде по-добро.   

 

Собствени приходи на общините

Собствените приходи на общините са доминирани от няколко пера в бюджета.   По отношение на данъците това са данъците върху недвижимите имоти, върху   превозните средства и при придобиването на имущество. Неданъчните приходи   са доминирани от такса битови отпадъци. Интересно е, че въпреки натрупаното обществено напрежение във връзка с таксата за битови отпадъци през последните години приходите от така наречената  такса смет остават сравнително стабилни. В същото време приходите от имуществени данъци нарастват. Спрямо рекордната 2008 г. депресирани остават единствено приходите от данъка при придобиване на имущество, което е нормално на фона на спукания балон в недвижимите имоти.

Таблица 1: Основни пера в собствените приходи на общините, млн. лв.

 

Източник: Министерство на финансите, ИПИ

Прегледът на общинските бюджети показва сериозни различия по отношение на финансовата самостоятелност или на зависимостта от държавните трансфери. В Столичната община например собствените приходи превишават трансферите, като достигат 60% от бюджета. Във Варна също са близо до 60%, докато в Пловдив и Бургас са около 50%, тоест половината бюджет е собствени приходи, а другата са трансфери.   

В община Габрово собствените приходи са около 35% от всички приходи, като данъчните приходи са едва 10% от бюджета на общината. В по-малките населени места, например в община Котел, собствените приходи са едва 15%, като данъчните приходи са с пренебрежимо значение. Картината в повечето общини в България наподобява тази в Габрово и Котел. Собствените приходи на общините в областните центрове са 30-40%, докато в общините на по-малките градове се движат в границите на 15-20%. Интересни са курортните общини по морето и в планините, където делът на собствените приходи е значителен, понякога надвишаващ този в столицата. В община Банско например собствените приходи са над 60% от бюджета, а в община Созопол достигат 75% от бюджета. Това до голяма степен се обуславя от профила на общинските постъпления, предимно обвързани със стойността на имуществото (данък сгради и такса смет) и направените сделки (облагане на възмездното прехвърляне). Там, където има интензивно строителство и търсене, а съответно и висока стойност на имотите, собствените приходи на общините са по-големи и се постига по-голяма финансова самостоятелност.   

В общи линии можем да говорим за известна финансова самостоятелност на общините, в състава на които влизат най-големите градове и курортните селища - там, където и стойността на имотите е най-голяма. Дори и на тези места данъчните приходи са в рамките на 20-30% от бюджета на общината, което говори само по  себе си за сериозните предизвикателства пред финансовата самостоятелност на местните власти в страната.

Графика 4: Бюджети на избрани общини (приход, трансфери, заеми), млн. лв. (2012)   

Източник: Общински бюджети, ИПИ

В огромната част от общините, тоест извън най-големите градове и курортните   селища, ситуацията е още по-красноречива. Около един на всеки 10 лева в бюджета идва от местните данъци. Дори и при по-голям дял на собствените приходи в бюджета, в случай че те се генерират предимно от такси, трудно можем да говорим за финансова самостоятелност. Местните политики и конкуренцията между общините може да се постигнат в най-пълна степен, ако местните власти разчитат на данъчната политика, съответно на приходите от данъци.   

 

Местни данъци и такси

Новите правомощия на общините очевидно не водят автоматично до финансова самостоятелност, но все пак общините вече провеждат собствена данъчна политика. Нека разгледаме какви са процесите при основните приходоизточници в общинските бюджети: данък върху недвижимите имоти на юридическите лица; данък при възмездно придобиване на имущество; данък върху превозните средства и такса битови отпадъци за нежилищни имоти на предприятията.   

Данък върху недвижимите имоти на предприятията   

Данъкът върху недвижимите имоти на предприятията предизвиква най-сериозен интерес от гледна точка на облагането на местно ниво. Политиката на общините от 2007 г. насам в това отношение е сравнително активна и говори за наличието на данъчна конкуренция на местно ниво. На графиката по-долу са представени данъчните ставки в 227 общини в страната както за текущата 2013 г., така и за базовата 2007 година. За базова е определена 2007 г., тъй като това е последната година, в която данъкът бе еднакъв за всички общини според Закона за местните данъци и такси.   

Прави впечатление, че при зададени граници по закон от 0,1 до 4,5 промила (към 2013 г.) данъчната ставка е най-често в рамките от един до два промила. Има и единични примери за по-високи ставки, като най-високата ставка е в общините Аврен и Златица (4,5 промила, което е и максимумът по закон). Единствената ставка под един промил остава в община Хисаря - 0,6 промила, което е рекордно ниско ниво за страната.   

Интересно е, че данъчната политика на местно ниво е сравнително устойчива, като няма съществени промени година за година. Например за последната година едва 1/20 от общините са предприели някакви промени в данъчната ставка за недвижимите имоти, което може да се дължи и на продължаващите финансови проблеми както за бизнеса, така и за общините.   

При недвижимите имоти от голяма важност е и данъчната основа, тоест върху каква стойност на имота се налага въпросната ставка. Преди години местният налог върху недвижимите имоти се определяше на база данъчната оценка за гражданите (жилищни имоти) и отчетната стойност за фирмите (нежилищни имоти). Разликата е, че в единия случай оценката се прави от данъчните „в зависимост от вида на имота, местонахождението, площта, конструкцията и овехтяването”, докато в другия случай се взема отчетната стойност (или историческата цена) на имота. Разликата между двете основи за облагане може да бъде голяма както за стари сгради, чиято отчетна стойност често пъти е по-ниска от евентуалната оценка на данъчните, така и за нови имоти, където данъчната оценка може да изостава спрямо отчетната стойност.

Графика 5: Данък върху недвижими имоти на предприятията (‰)   

Източник: ИПИ 2013   

* Данните са за 227 общини

Новите текстове, които влязоха в сила от началото на 2011 г., гласят, че за недвижимите имоти на фирмите вече се взема под внимание стойност, която е по-висока от отчетната им стойност и от оценката на данъчните. Тази промяна предизвика много дебати, тъй като е изцяло в полза на облагащия - не се дефинира коя е вярната (правилна) оценка, а просто се гледа по-високата. В някаква степен това бе взето под внимание от общините и през последните две години почти няма случаи на покачване   на данъка върху имотите на фирмите, като по-високата основа бе компенсирана със задържане на ставката. Приходите от местните данъци върху недвижимите имоти нарастват през последните години.    

Данък при възмездно придобиване на имущество

Облагането при придобиването на имущество доскоро беше най-големият приходоизточник в данъчните постъпления на общините. В случая разглеждаме данъчната ставка върху възмездното придобиване на имущество, която по закон е в граници- те от 0,1 до 3 промила (към 2013 г.). По-долу са представени ставките за базовата 2007 г. и настоящата 2013 година.

Графика 6: Данък при възмездно придобиване на имущество (‰)

Източник: ИПИ 2013

* Данните са за 225 общини 

Следва да се отбележи, че тук повечето общини са повишили данъчната ставка спрямо базовата 2007 г., като немалко общини налагат максималната ставка от три промила. Една от причините за това може да се търси в огромния спад на приходите от този данък след настъпването на кризата (през 2009 г. приходите намаляват почти наполовина спрямо предходната го- дина), което е предизвикано от спукването на балона на недвижимите имоти и от много по-малкия брой и размер на сключените сделки. Примерите за намаление на данъчната ставка са малко.

Данък върху превозните средства

Данъците върху превозните средства са друг ключов приходоизточник за общини- те. В случая се фокусираме върху леки автомобили с мощност от 74 до 110 kW. Тук границите в закона остават строги - от 1,10 до 3,30 лева за 1 kW. Всъщност долната граница съвпада с базовото ниво от 2007 г., тоест не е дадена възможност за намаление на данъка. По-долу са представени ставките за базовата 2007 г. и настоящата 2013 година.

Графика 7: Данък върху превозните средства (лв./на kW)

Източник: ИПИ 2013

* Данните са за 226 общини 

Повечето ставки са до 1,50 лв. за 1 kW, като много от общините остават на минимума. Тези данни и опитът с облагането на имотите показват, че липсата на възможност за намаление на данъка спрямо базовата 2007 г. със сигурност възпират някои общини да намалят тази ставка. Остава отворен въпросът защо законодателят държи минимума на базовите нива, при положение че опитът с други данъци в това отношение не е откроил проблеми.

Такса за битови отпадъци за нежилищни имоти на предприятията

Таксата за битови отпадъци е основен приходоизточник за общините, като формира немалка част от така наречените неданъчни приходи. В случая разглеждаме таксата за битови отпадъци за нежилищни имоти на предприятията, тъй като тя има най-голямо отношение към икономическите процеси в общините.

При таксите няма минимум и максимум, което обуславя и големите различия. Така наречената такса смет е най-висока в община Кочериново (22 промила), следвана от Годеч и Стамболийски (20 промила). Сред общините на областните центрове такса смет е най-висока в Пазарджик - 13,5 промила, а най-ниска в Сливен - 1,2 промила, следван от Габрово - 3,1 промила, и Варна - 3,9 промила.

Графика 8: Такса битови отпадъци (‰)   

Източник: ИПИ 2013 *Данните са за 225 общини

Такса смет, също като данъка върху недвижимите имоти, се определя пропорционално на оценката на имота тогава, когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци. Тук вече общините сами определят основата -отчетна стойност или оценка на данъчните. В някои общини беше възприет моделът на данъка върху недвижимите имоти. Например в Разград за такса смет се взема по-високата от данъчната оценка и отчетната стойност. От данните се вижда, че промените при основата са имали ефект върху ставките в много общини, в повечето областни центрове се наблюдава намаление на такса смет през последните една-две години. В Разград промилите се смъкват от 11,5 на 6,5 именно заради променената основа.

    

Изводи и препоръки   

Промените от последните години показват, че общините вече провеждат по-активна данъчна политика, но това не води до промяна в структурата на приходите и по-голяма самостоятелност. Собствените приходи на общините нямат много допирни точки с икономическите процеси в съответното населено място - облага се имуществото, докато печалбите и доходите почти не влияят на местните бюджети. На практика идването на голям инвеститор не генерира автоматично ползи за местните бюджети, което отнема и от стимулите на местните власти да работят за по-добра бизнес среда. Именно липсата на стимули за развитие е водещият аргумент за повече правомощия и отговорности на местно ниво.   

В стратегическите документи и програми през годините залегнаха много намерения за децентрализация и конкретни мерки, които в голяма част се осъществиха, без да доведат до сериозни резултати: нови местни данъци (патентен и туристически), повече правомощия за определяне на данъчните ставки (разширени граници за местните данъци), разширена данъчна основа (промените относно избора на по-високата стойност между данъчната оценка и отчетната стойност). Вижда се, че към момента повечето мерки са факт, но сериозен резултат по отношение на реална финансова самостоятелност няма. Така стигаме до преструктурирането на данъчната система като ключов момент за постигането на финансова самостоятелност.   

Под преструктуриране се разбира прехвърляне на вече съществуващи данъци (или част от тези данъци) на национално ниво към общините. Това могат да бъдат преки данъци - подоходен и корпоративен, или примерно част от ДДС. Темата се дискутира активно през последните години, като промените, които се предлагат, са изключително разнообразни. Най-вероятно към момента изглежда прехвърлянето на част от данъка върху доходите на физическите лица към местните данъци. Осъществяването на тази идея в кратки срокове не е много вероятно, пречките и трудностите пред това ще бъдат и от политически, и от административен характер.   

Общините трудно ще се преборят за по-голяма фискална децентрализация, ако не подобрят ефективността и прозрачността както на своите бюджети, така и на финансите и управлението на общинските фирми и имоти. Тогава и искането на повече правомощия и средства ще бъде по-успешно и по-убедително.

Това означава промени в поне две насоки:   

• Преминаване към ефективно програмно бюджетиране на местно ниво -  води до по-голяма ефективност и прозрачност.   
• Повишаване на прозрачността на общинския бюджет и бюджетния процес - така може да се увеличи ефективността на разходите. Без да се постигнат минимални стандарти за бюджетна прозрачност, е трудно да се убедят гражданите и политиците, че предоставянето на финансова автономия е оправдано.   

Едни такива стъпки биха отворили пътя към финансова децентрализация и по-голяма финансова самостоятелност, като някои от възможните промени в тази насока са следните:   

• За местните данъци парламентът да не определя ограничения - решението и отговорността да са изцяло у местните власти.   
• Поне един пряк данък да стане местен, например данъкът върху доходите на физическите лица. Преките данъци съвсем не са основният източник на средства за държавната хазна, така че прехвърлянето им към властта, която е най-близко до хората, съвсем не би било нелогично действие.   
• Общините да получат дял от икономическия растеж, тоест дял от приходите от възможно най-много данъци, особено такива, които са свързани с местната икономическа активност (например дял от приходите от данък печалба, ДДС, акцизи).   
• Приходните и разходните правомощия на общините да са балансирани, за да не зависят от държавния бюджет и да създават фискална несиметричност.   
• Откритo и прозрачно управление на общинското имущество.   
• Правомощията на общините в областта на икономическата и социалната политика да се повишат.   

Финансовата самостоятелност на общините е важен фактор за развитието на местно ниво и дава възможност за конкуренция между местните власти по отношение на данъците. Наличието на данъчна конкуренция защитава гражданите от налагането на свръхданъчно бреме и в същото време принуждава дори и тези, които налагат високи данъци, да разходват събраните средства по много по-ефективен начин.